Nowelizacja prawa ochrony środowiska miała rozszerzyć krąg podmiotów, które mogą zaskarżać programy ochrony powietrza. Zmiana była odpowiedzią na zastrzeżenia Brukseli w sprawie dostępu do sądowej kontroli tych programów. Prezydent jednak zawetował ustawę i wskazał na możliwość blokowania inwestycji. Sprawdzamy, na co pozwalałyby nowe przepisy.
28 sierpnia Karol Nawrocki zawetował ustawę nowelizującą Prawo ochrony środowiska. Nowe przepisy miały m.in. ułatwić wnoszenie do sądu administracyjnego skarg na uchwały w sprawie programów ochrony powietrza (POP) – aktów prawa miejscowego uchwalanych przez sejmiki wojewódzkie dla stref, w których stwierdzono przekroczenia norm jakości powietrza. Programy ochrony powietrza określają działania naprawcze, mające na celu osiągnięcie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń.
Obecnie POP mogą zaskarżyć jedynie podmioty, których interes prawny został naruszony przez przepis programu lub bezczynność samorządu wojewódzkiego w tym zakresie. Gdyby nowelizacja prawa ochrony środowiska weszła w życie, skargę do sądu mógłby wnieść:
- mieszkaniec strefy objętej programem,
- przedsiębiorca prowadzący działalność na terenie strefy od przynajmniej dwóch lat,
- organizacja społeczna działająca na rzecz ochrony powietrza lub zdrowia ludzi od przynajmniej dwóch lat.
Prezydent w swoim oświadczeniu uzasadnił decyzję o zawetowaniu ustawy zbyt szerokim zakresem regulacji.
– W praktyce może to oznaczać, że organizacje niezwiązane z danym regionem – także podmioty zagraniczne – będą mogły próbować blokować ważne inwestycje, takie jak drogi, fabryki czy inne inwestycje rozwojowe – oznajmił prezydent Karol Nawrocki w oświadczeniu w sprawie siedmiu ustaw.
Czy zawetowane przepisy rzeczywiście dałyby organizacjom ekologicznym moc blokowania inwestycji?
Polskie przepisy nie spełniają międzynarodowych standardów
Wymóg opracowania POP wynika z dyrektywy 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy. POP są też przewidziane w nowej dyrektywie w sprawie jakości powietrza (z 23 października 2024 roku, tzw. AAQD), która powinna zostać wdrożona przez państwa członkowskie do 11 grudnia 2026 roku.
Nowelizacja prawa ochrony środowiska była odpowiedzią na skargę Komisji Europejskiej przeciwko Polsce do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z listopada 2025 roku. Według Brukseli polskie przepisy oraz ich interpretacja przyjęta przez polskie sądy sprawiają, że mieszkańcy i organizacje ekologiczne nie są w stanie skutecznie kwestionować przyjętych POP ani żądać ich sporządzenia.
Na problem ten zwrócił również uwagę Komitet ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus – umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Polskę w 2001 roku w sprawie dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. W ocenie Komitetu Polska nie zapewnia organizacjom ekologicznym dostępu do procedur administracyjnych ani sądowych umożliwiających skuteczne kwestionowanie zgodności POP z prawem.
Droga do podważenia POP jest trudna przede wszystkim dlatego, że osoba, która chce zaskarżyć POP, musi wykazać, że doszło do bezpośredniego naruszenia jej uprawnień. Jak wskazują eksperci prawni, sądy uznają, że POP nie narusza praw i obowiązków mieszkańców, ponieważ jego adresatami są organy gmin odpowiedzialne za jego wdrożenie. W efekcie skargi składane przez mieszkańców czy organizacje pozarządowe są odrzucane.
Ta ustawa nie dotyczy lokalnych inwestycji
Miłosz Jakubowski, radca prawny fundacji Frank Bold, podkreśla, że „ustawa nie dotyczy dróg, fabryk ani jakichkolwiek inwestycji. Dotyczy wyłącznie programów ochrony powietrza. Twierdzenie, że możliwość zaskarżenia takich programów może prowadzić do blokowania inwestycji, nie znajduje oparcia ani w treści ustawy, ani w obowiązujących przepisach”.
Zdaniem Krzysztofa Gruszeckiego, radcy prawnego specjalizującego się w prawie ochrony środowiska, zawetowana przez prezydenta ustawa stanowiła doprecyzowanie już istniejących rozwiązań. Proponowane przepisy nie zmieniały zakresu ograniczeń, jakie mogą być wprowadzane w ramach programów ochrony powietrza, lecz określały, z czego może wynikać interes prawny, który daje podstawę do zaskarżania programów.
Czy organizacje społeczne mogłyby jednak argumentować, że program ochrony powietrza powinien zakazywać konkretnej inwestycji? I czy taki argument miałby szanse na powodzenie w sądzie?
Lokalne inwestycje a programy ochrony powietrza
Jak wskazuje Magdalena Bar, radczyni prawna i wspólniczka kancelarii Jendrośka Jerzmański Bar i Wspólnicy, specjalizującej się w prawie gospodarczym i prawie ochrony środowiska, ani polskie, ani unijne prawo nie zawiera zamkniętego katalogu środków i działań, jakie można wpisać do POP.
Rozporządzenie z 14 czerwca 2019 roku w sprawie programów ochrony powietrza wskazuje jedynie, że POP powinny określać „kierunki i zakres działań niezbędnych do osiągnięcia poziomów dopuszczalnych […], w tym ustalenie działań priorytetowych”, a także „zmiany jakości paliw wykorzystywanych do celów wytwarzania energii elektrycznej i ciepła oraz do celów transportowych”.
Z kolei nowa dyrektywa w sprawie jakości powietrza zawiera „orientacyjny wykaz środków redukcji zanieczyszczenia powietrza”. Jak wyjaśnia Magdalena Bar, choć wykaz ten ma charakter orientacyjny, to można przyjąć, że działania przewidywane w POP powinny być analogiczne do tych wymienionych w dyrektywie.
– Załącznik ten nie wspomina nigdzie o zakazie realizacji inwestycji. Jest w nim mowa o ustanawianiu stref czystego transportu, czy ograniczaniu ruchu samochodowego ze wsparciem transportu publicznego – ale nie ma nic o zakazie budowy drogi w ogóle. Co do fabryk – jest mowa o „redukcji emisji ze źródeł stałych poprzez zapewnienie, aby małe i średnie stałe obiekty energetycznego spalania były wyposażone w urządzenia do kontroli emisji lub by zostały zastąpione innymi” – ale nie o zakazie określonego rodzaju przemysłu (fabryki) w ogóle. Nie ma więc nic, co wskazywałoby na możliwość zastosowania generalnego zakazu budowy nowych obiektów, choć mogą znaleźć się nakazy dotyczące stosowania np. określonych paliw – powiedziała dla Demagoga radczyni prawna Magdalena Bar.
Zakazu takiego nie przewidują również rządowe wytyczne w sprawie realizacji zadań zgodnie z nową dyrektywą w sprawie jakości powietrza. Wskazują one m.in. na termomodernizację budynków, wymianę wysokoemisyjnych źródeł ogrzewania, ustanawianie stref czystego transportu, czy włączanie dodatkowych ograniczeń dotyczących emisji w procesie wydawania pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.
Sądy mają ograniczoną możliwość kontroli programów ochrony powietrza
Samo rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do zaskarżenia POP nie oznacza, że skuteczne zakwestionowanie programu stałoby się dużo łatwiejsze. Podczas konsultacji projektu nowelizacji prawa ochrony środowiska organizacje pozarządowe zwracały uwagę, że merytoryczna kontrola POP przez sądy administracyjne pozostaje ograniczona, i że nie zmieniłoby tego wejście w życie proponowanych przepisów.
Sądy administracyjne mogą jedynie stwierdzić nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdzić, że został on wydany z naruszeniem prawa. Jak wyjaśnia Krzysztof Gruszecki, sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność wprowadzonych rozwiązań. Może więc wskazać, na czym polegało naruszenie prawa – przykładowo, że organ administracji pominął jakąś regułę procesową – i nakazać usunięcie naruszenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie może jednak rozstrzygać, w jaki sposób to zrobić, bo w takim przypadku zastępowałby organ administracji.
Organizacje społeczne zwracały uwagę, że zakwestionowanie POP mogłoby przynieść skutek odwrotny do zamierzonego. Uwzględnienie skargi przez sąd mogłoby doprowadzić do stwierdzenia nieważności POP, a w konsekwencji – do sytuacji, w której do czasu uchwalenia nowego programu nie obowiązywałyby żadne działania naprawcze. Tymczasem przyjęcie nowego POP może być długotrwałym procesem.
Kolejnym ograniczeniem jest postępowanie dowodowe przed sądami administracyjnymi. Sąd nie może np. przeprowadzić dowodu z opinii biegłego. Zdaniem organizacji pozarządowych w praktyce może to oznaczać, że kontrola sądowa programów ochrony powietrza będzie się koncentrować głównie na kwestiach formalnych.
Do jakich zmian może prowadzić zaskarżanie programów?
Autorzy ustawy wskazują na przykłady skutecznego zaskarżania programów ochrony powietrza w Niemczech. W latach 2011-2019 niemieckie organizacje pozarządowe wniosły 49 skarg na programy ochrony powietrza. Niektóre z nich skończyły się wprowadzeniem zakazem ruchu w określonych strefach.
Przykładem z ostatnich lat jest wyrok Wyższego Sądu Administracyjnego Berlina-Brandenburgii z 2024 roku. Skargę wniosły Deutsche Umwelthilfe (Environmental Action Germany) oraz ClientEarth. Sąd uwzględnił częściowo skargę organizacji i uznał, że przy opracowywaniu krajowego programu ochrony powietrza rząd oparł się na nieaktualnych danych. Sąd zobowiązał rząd do zmiany programu, aby przewidziane w nim działania pozwoliły Niemcom wywiązać się z unijnych wymogów redukcji emisji.
–
Artykuł powstał w ramach współpracy Stowarzyszenia Demagog ze SmogLabem. Naszym wspólnym celem jest zapewnienie dostępu do rzetelnej informacji na temat jakości powietrza, zmiany klimatu, ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia w Polsce i na świecie. SmogLab nie ingeruje w treść materiałów publikowanych w ramach tej współpracy.
–
Zdjęcie tytułowe: Fot. Marek Borawski/KPRP
