Za nieco ponad 2 lata gospodarstwa domowe w Unii Europejskiej zostaną włączone do handlu uprawnieniami do emisji CO2. ETS2 oznacza, że zapłacimy więcej za wykorzystywanie paliw kopalnych, a opłata będzie doliczona do cen paliw i surowców. Polska może równocześnie liczyć na wsparcie liczone w miliardach euro, które popłyną na transformacje energetyczną.
System ETS2 ma zacząć funkcjonować już w 2027 roku. Czy jesteśmy na to gotowi? Jakie najważniejsze wyzwania stoją w związku z tym przed rządem? A może społeczne obawy są nieco na wyrost? O unijnym mechanizmie ETS2 rozmawiamy z Aleksandrem Śniegockim, prezesem Instytutu Reform.
Sebastian Medoń, SmogLab: Coraz więcej mówi się o kosztach, jakie ETS2 oznaczać będzie dla gospodarstw domowych. Niedawny raport Wandy Buk i Marcina Izdebskiego, oparty na wyliczeniach Komisji Europejskiej, wskazuje, że dla tych, którzy ogrzewają się węglem, będzie to początkowo wzrost o kilkaset złotych na tonie. W 2035 roku miałoby to być już ponad 1400 złotych więcej do zapłaty za tonę węgla. Wzrosną też koszty dla ogrzewających się gazem. Czy jako społeczeństwo jesteśmy gotowi na taką rzeczywistość?
Aleksander Śniegocki, prezes Instytutu Reform: Myślę, że jesteśmy znacznie lepiej przygotowani, niż mogłoby wynikać z prostych zestawień. Takie analizy pokazują koszty przy obecnych źródłach ogrzewania i dochodach, ale nie uwzględniają szerszego kontekstu.
ETS2 a odejście od węgla w latach 30
W przypadku węgla warto pamiętać, że jako społeczeństwo już kilka lat temu uznaliśmy, że zbyt długo zwlekaliśmy z wycofaniem się z węgla w ogrzewaniu budynków. Wpływało to przecież negatywnie na jakość powietrza. Ustaliliśmy cel, by między 2030 a 2040 rokiem całkowicie odejść od węgla w ogrzewaniu budynków. Zresztą to poprzedni rząd, który trudno określić mianem zwolennika europejskiej polityki klimatyczno-energetycznej, ustalił terminy odejścia od węgla do 2030 roku w miastach i 2040 na wsi.
Jeszcze przed szokiem surowcowym, który pojawił się na początku tej dekady, planowaliśmy wyeliminować węgiel jako źródło ogrzewania z polskich budynków. Z tej perspektywy prognozy dotyczące kosztów ogrzewania węglem w 2040 roku są czysto teoretyczne. Do tego czasu większość, jeśli nie wszystkie budynki w Polsce, odejdą od węgla.
ETS2 przyniesie wyższe ceny czarnego paliwa, jednak już w latach trzydziestych ostatnie źródła ogrzewania węglem zostaną wycofane. Warto również pamiętać, że nie tak dawno ceny węgla dla gospodarstw domowych wzrosły z 1000 do 2500 złotych za tonę. Dopiero ostatnio ustabilizowały się na poziomie 1300-1500 złotych za tonę. To pokazuje, że ceny węgla mogą już teraz znacząco wzrastać, niezależnie od ETS2 – zwłaszcza że w przypadku węgla używanego do ogrzewania budynków jesteśmy uzależnieni od importu i sytuacji na rynku globalnym.
- Czytaj także: Transformacja energetyczna po polsku. Ceny prądu „bardzo wysokie” na tle UE, mimo rekordów OZE
Co z kotłami gazowymi? ETS2 a walka ze smogiem
Założenia zawarte w dokumentach strategicznych to jedno, a rzeczywistość to często drugie. Uchwały antysmogowe narzucają nam pewne terminy eliminowania najstarszych urządzeń grzewczych na węgiel i drewno. Statystyki pokazują jednak, że sytuacja często wygląda inaczej. Na początku roku Polski Alarm Smogowy podawał, że wokół Warszawy, gdzie uchwała antysmogowa obowiązuje od 1 stycznia 2023 roku, wciąż funkcjonuje kilkadziesiąt tysięcy kopciuchów. Z drugiej strony, kotły gazowe, które instalowano jako lepsze w kontekście smogu, również objęto ETS-em. Czy osoby, które chcąc spełnić wymagania związane z jakością powietrza, zainwestowały w ogrzewanie gazowe, mają prawo czuć się potraktowane niesprawiedliwie?
Kilka lat temu państwo nadal dotowało wymianę starych pieców na nowsze, węglowe. Dopiero niedawno to wyeliminowano. To pokazuje, jak długotrwały dyskusje nad polityką państwa w kwestii węgla oraz jakie były koszty opóźniania decyzji w tym zakresie. Jednocześnie na stole leżały już propozycje dotyczące ETS2. Było więc wiadomo, że gaz, choć lepszy od węgla, nie jest docelowym rozwiązaniem.
Gazowe instalacje mają swoją żywotność. Należy więc spodziewać się, że i one będą z czasem likwidowane w naturalny sposób, w wyniku ich eksploatacji. Warto też podkreślić, że opłaty za emisję CO2 przy spalaniu gazu są niższe, niż w przypadku węgla. Obciążenie finansowe nie będzie więc aż tak dotkliwe, jak w przypadku pozostania przy starym kotle. Krytyka ETS2 jako rozwiązania niesprawiedliwego wobec osób, które zainwestowały w gaz, nie jest więc w pełni uzasadniona.
Gaz w kontekście modernizacji budynków. „Etapowa termomodernizacja”
Obecna sytuacja oznacza jednak, że państwo powinno poświęcić więcej uwagi wsparciu etapowej termomodernizacji. Instalacja urządzenia na gaz powinna być w tym przypadku traktowana jako etap w modernizacji budynku, a nie jej zakończenie. Planując remont, powinniśmy mieć świadomość, że dopóki budynki nie osiągną wysokiego standardu energetycznego i nie uniezależnią się od paliw kopalnych, proces modernizacji nie może być traktowany jako zakończony.
Gaz w tym kontekście jest paliwem przejściowym, które generuje koszty emisji CO2. Niższe niż w przypadku węgla, ale szybko rosnące w perspektywie lat 2040-2050. Etapowa modernizacja pozwoli zatem na dalszą poprawę efektywności energetycznej budynku, a docelowo wyeliminowanie gazu i tym samym obciążenia ETS2.
Biomasa a ETS2. „Za kilka lat możemy zauważyć znaczący wzrost cen”
Poruszyliśmy temat węgla i gazu, więc przejdźmy może do innego popularnego źródła ciepła, które wiąże się ze spalaniem. Wiemy, że biomasy nie ujęto w ETS2. Jak ocenia Pan ten aspekt oraz jego wpływ na sytuację w Polsce? Już obserwujemy wzrost zainteresowania urządzeniami grzewczymi na biomasę. Czy nie doprowadzi to do wzrostu cen tego surowca lub nawet jego niedoborów?
Biomasa jest faktycznie ograniczonym zasobem, który może być bardziej potrzebny w innych sektorach gospodarki, niż w indywidualnym ogrzewaniu budynków. Jeżeli wzrośnie popyt na biomasę do ogrzewania, to za kilka lat możemy zauważyć znaczący wzrost cen. Właściciele budynków będą bowiem konkurować o ten sam zasób z przemysłem, ciepłownictwem oraz innymi sektorami, które będą musiały zastępować paliwa kopalne biomasą.
Biomasa w ogrzewnictwie powinna być traktowana jako rozwiązanie przejściowe, a nie docelowe. W przyszłości bardziej sensowne będzie jej wykorzystanie tam, gdzie instalacja pomp ciepła jest technicznie niemożliwa.
Niestety, obecnie biomasa jest traktowana jako dobry wybór przez wiele osób remontujących budynki. Sugerują się oni aktualnymi jej cenami. Może to więc prowadzić do problemów w nadchodzących latach. Dlatego warto, by państwo zwiększyło wymogi dotyczące inwestycji w poprawę efektywności energetycznej budynków tam, gdzie dopłaca do instalacji kotłów na biomasę. Rząd powinien także promować podejścia do biomasy jako ograniczonego surowca, który należy oszczędzać.
Czy ETS2 spełni swoje cele? „Część większego zestawu działań”
Przechodząc dalej, chciałbym poruszyć temat skuteczności tego mechanizmu. Czy ETS2 rzeczywiście spełni swoją funkcję i skłoni mieszkańców UE, w tym Polski, do odchodzenia od najbardziej emisyjnych paliw? Mamy prawo być optymistami co do skuteczności w tym zakresie? Czy też może grozi nam to, że dla części osób będzie to jedynie rosnący quasi-podatek i nic więcej? Mam na myśli sytuację, w której nie dochodzi do modernizacji budynku. A opłaty same w sobie tylko pogłębiają problem ubóstwa energetycznego.
To dobre pytanie. Warto jednak zwrócić uwagę na kluczowy aspekt. ETS2 nie jest pojedynczym instrumentem. Jest on częścią większego zestawu działań, które Unia Europejska uzgodniła w celu osiągnięcia celów klimatycznych i realizacji transformacji energetycznej, mającej na celu uniezależnienie nas od importowanych paliw kopalnych.
Państwo ma wiele możliwości wpływania na sposób, w jakim produkujemy i wykorzystujemy energię. Z jednej strony może narzucać regulacje wprost zakazujące korzystania z paliw kopalnych. Z drugiej natomiast — wprowadzić bodźce cenowe, które zwiększą koszty ich użycia. Można też udzielać dotacji na czyste źródła energii, choć jest to podejście, które ma swoje ograniczenia. Dotacje muszą być finansowane z określonych źródeł. W Polsce natomiast przez ostatnie kilkanaście lat przyzwyczailiśmy się do transferów unijnych. Musimy jednak pamiętać, że nie jest to trwałe źródło finansowania. Wraz z dalszym doganianiem średniej unijnej, te transfery będą malały. Dlatego musimy projektować długoterminową politykę promowania transformacji, wzorując się na państwach Europy Północno-Zachodniej, które realizują inwestycje w oparciu o własne środki.
Opłaty za emisje i nowe standardy – uzupełniające się rozwiązania
W jaki sposób powinniśmy więc działać? Mam na myśli kontekst związany z ETS2, czyli odchodzenie od paliw kopalnych w przypadku gospodarstw domowych.
Powinniśmy łączyć różne rozwiązania, które się wzajemnie uzupełniają, co zresztą przewidują europejskie ramy prawne. Zaprojektowano je tak, by unikać nadmiernej zależności tylko od jednego instrumentu. To bowiem skutkowałoby problemami dla gospodarstw domowych i państwa. Przykład: oparcie się jedynie na normach oznaczałoby, że musiałyby być one bardzo sztywne i rygorystyczne. Z kolei rezygnacja z norm i postawienie wyłącznie na opłaty za emisje oznaczałyby bardzo wysokie ich poziomy. I trudną sytuację dla tych, którzy nie są w stanie szybko zainwestować w zeroemisyjne rozwiązania. Najprostsze na pozór rozwiązanie – szczodre dotacje – w praktyce również ma swoje ograniczenia. Przede wszystkim potrzebę zapewnienia odpowiedniego finansowania dla programów wsparcia.
Dyrektywa budynkowa oraz unijne regulacje dotyczące wyeliminowania tradycyjnych silników spalinowych mają na celu stopniową zmianę sytuacji na rynku. Przewidziane w nich instrumenty mają wpływać na decyzje konsumentów przy zakupie nowych pojazdów czy wymianie źródeł ogrzewania. Dlatego krytyka ETS2, która nie postuluje jednoczesnego dodatkowego zaostrzenia standardów dla samochodów i budynków, jest niespójna. Elementy te są ze sobą blisko powiązane. Jeśli osłabiamy standardy dotyczące źródeł ogrzewania nastawione na stopniową eliminację paliw kopalnych, to podbijamy popyt na uprawnienia do emisji w ETS2. W efekcie, zamiast bezpośrednich wymogów, mamy wyższe ceny paliw, które ostatecznie zapewniają ten sam efekt w skali całej gospodarki.
Z kolei efektywna modernizacja zasobów budynkowych ograniczy popyt na uprawnienia w systemie ETS2. W rezultacie opłaty związane z emisjami paliw będą mniej dotkliwe.
Obawy dotyczące spekulacji na uprawnieniach do emisji. ETS2 a ceny węgla
To brzmi logicznie, jednak wiele obaw dotyczy funkcjonowania ETS2 w sposób podobny do „pierwszego” ETS. W jego przypadku od początku pojawiała się krytyka związana z możliwością spekulacji na cenach uprawnień. Fakty są takie, że wzrost cen był istotnie szybszy, niż zakładała Komisja Europejska.
Rzeczywiście, pojawiają się obawy, że ceny uprawnień w ETS2 mogą być wyższe, niż wcześniej zakładano. Dlatego na poziomie unijnym warto rozważyć wzmocnienie mechanizmu kontroli cen uprawnień, aby uniknąć gwałtownych wzrostów. Takie skoki mogą być bardzo problematyczne, szczególnie dla Polski. W naszym przypadku wpływ cen uprawnień ETS2 na gospodarstwa domowe jest większy niż w innych krajach.
Na zachodzie, gdzie zależność od węgla jest mniejsza, a podstawowym paliwem kopalnym stosowanym do ogrzewania jest gaz, cena 100 czy 150 euro za tonę emitowanego CO2 będzie łatwiejsza do zaakceptowania. W Polsce natomiast już cena 50 euro za tonę będzie stanowić istotny bodziec do rezygnacji z węgla. W uproszczeniu można założyć, że w Polsce jedno euro podwyżki sprawia, że tona węgla drożeje ok. 10 złotych.
Zmiany w ETS2 przeciw szokom cenowym. „Polska może zabiegać o poparcie dla reformy”
Jeśli ETS2 zostałby wprowadzony w takiej wersji, w której wzrost cen uprawnień byłby bardziej przewidywalny, to łatwiej byłoby zarządzać tym procesem. I uniknąć dużych szoków cenowych.
Rozumiem jednak, że wprowadzenie takich mechanizmów kontroli nie jest możliwe przy obecnym kształcie unijnego prawa?
Tak, wprowadzenie takich mechanizmów kontroli wymagałoby zmiany tekstu dyrektywy, która określa zasady działania systemu ETS2. Nie da się wprowadzić dodatkowych mechanizmów kontroli jednostronnie. Polska może jednak zabiegać o poparcie dla takiej reformy ze strony innych rządów europejskich w Radzie UE. Wykorzystując fakt, że inne kraje członkowskie również mogą się obawiać szoków cenowych.
Wyzwania dla rządu. „Kluczowe jest przemyślane zaplanowanie wykorzystania środków pozyskanych z ETS2”
Spróbujmy podsumować to, o czym rozmawialiśmy. Jakie są najważniejsze wyzwania dla rządu w kontekście wprowadzenia mechanizmu ETS2? Na czym powinien się on skupić w najbliższych latach? Tak, aby skutecznie wprowadzić ten mechanizm i jednocześnie pomóc obywatelom w adaptacji do nowej rzeczywistości.
Rząd powinien traktować ETS2 i powiązane z nim środki finansowe jako narzędzie do przeprowadzenia potrzebnej zmiany systemowej, która przyniesie długoterminowe korzyści społeczne. Chodzi przede wszystkim o odejście od paliw kopalnych, w tym emisyjnych źródeł ciepła. Kluczowe jest przemyślane zaplanowanie wykorzystania środków pozyskanych z ETS2. W taki sposób, który uwzględnia zarówno wsparcie dla inwestycji modernizujących domy, jak i mechanizmy osłonowe.
Ważne jest również, aby nie tracić z oczu szerszej wizji. Powinniśmy dążyć do zbudowania bardziej zrównoważonego i odpornego na kryzysy systemu energetycznego.
Możliwości jest wiele. Jedną z nich jest Społeczny Fundusz Klimatyczny, z którego trafi do nas w latach 2027-2032 ponad 11 mld euro. Uprawnienia do emisji CO2 sprzedawane bezpośrednio przez polski rząd przyniosą w tym czasie kolejne ok. 25 mld euro.
Środki finansowe związane z ETS2 i ich wydatkowanie
Pierwszy „kawałek tortu” jest dla nas najkorzystniejszy, ponieważ Społeczny Fundusz Klimatyczny zakłada dużą redystrybucję. Jako kraj otrzymamy dwukrotnie więcej, niż wyniesie wartość uprawnień do emisji, którymi zasilimy Fundusz. Ponieważ są to jednak środki unijne, pochodzące od innych krajów, ustalono zasady ich wydawania. Priorytetem są wydatki trwale rozwiązujące problem ubóstwa energetycznego. Takie jak docieplanie budynków i wymiana źródeł ogrzewania na zeroemisyjne, a także ograniczenie budżetu na transfery pieniężne, które mają służyć jedynie jako przejściowa osłona przed realizacją inwestycji. Podobnie jak w przypadku Krajowego Planu Odbudowy, polski rząd będzie musiał przedstawić Komisji Europejskiej plan wykorzystania środków i uzyskać jego akceptację.
Natomiast drugi „kawałek”, czyli środki pozyskiwane przez rząd bezpośrednio ze sprzedaży uprawnień ETS2 mogą być wydawane z większą swobodą. To ułatwienie dla rządzących, ale jednocześnie ryzyko, że środki będą wykorzystane nieefektywnie lub w praktyce rozpłyną się w budżecie, finansując wydatki niezwiązane z transformacją.
Warto też pamiętać o powiązanych reformach, które mogą okazać się kluczowe dla sukcesu ETS2 i całej transformacji. Mam na myśli choćby poprawę jakości transportu publicznego, walkę z wykluczeniem transportowym, rozwój budownictwa społecznego czy utrzymanie wysokiej jakości zasobów mieszkaniowych. Jeśli podejdziemy do tego procesu z odpowiednią wizją i strategią, możemy zbudować lepszy system energetyczny i poprawić jakość życia obywateli.
_
Zdjęcie: Shutterstock / PV productions
