Od prawie 20 lat obowiązuje w Polsce zakaz spalania śmieci, a w województwach z uchwałami antysmogowymi nie wolno spalać określonych sortymentów węgla. Mimo to proceder spalania śmieci i nielegalnego węgla trwa w najlepsze. Aż 80% gmin nie posiada skutecznego systemu kontroli palenisk. Najgorzej jest w gminach wiejskich, gdzie średnio wystawia się pół mandatu rocznie za spalanie odpadów. Temat kontroli i egzekucji prawa antysmogowego jest wielkim nieobecnym rządowych działań na rzecz poprawy jakości powietrza.
Polski Alarm Smogowy przygotował raport opisujący jak wygląda kontrola domowych pieców i kotłów w Polsce (1). Badaniami objęto 106 gmin z czterech województw: łódzkiego (25 gmin), małopolskiego (28 gmin), śląskiego (27 gmin) i mazowieckiego (26 gmin). Skupiono się na egzekucji przepisu dotyczącego spalania odpadów, gdyż został on ustanowiony 20 lat temu i minęło wystarczająco dużo czasu, aby można było wdrożyć odpowiednie procedury kontrolne. Opisane poniżej problemy i wnioski dotyczą jednak znacznie szerszego zakresu przepisów, w tym kontroli przestrzegania uchwał antysmogowych, a więc zarówno tego jaki węgiel jest spalany, jak i rodzaju stosowanego urządzenia grzewczego.
Wydawać by się mogło, że 20 lat po wprowadzeniu ustawowego zakazu spalania śmieci w domowych piecach czy kotłach, procedury kontrolne w tym zakresie powinny być bardzo dobrze rozwinięte i wdrożone. Niestety, okazuje się, że tak nie jest. Przykładowo ponad 50% mieszkańców Małopolski wciąż zauważa proceder spalania odpadów w swojej okolicy. Dla ogromnej większości z nich jest to bardzo poważny problem i postrzega go w kategoriach osobistego zagrożenia (2).
Nie ma straży, nie ma kontroli
Największy problem z kontrolą palenisk domowych i egzekucją przepisów jest w gminach, gdzie nie działa straż miejska. Są to zazwyczaj gminy miejsko-wiejskie oraz wiejskie. Na 40 ankietowanych gmin miejskich, aż 38 miało straże miejskie, natomiast na 31 ankietowanych gmin miejsko-wiejskich jedynie 15 posiadało takie służby. Najgorzej sytuacja przedstawia się w gminach wiejskich, gdzie na 35 analizowanych gmin, jedynie 5 posiadało straż gminną.
Brak straży miejskiej/gminnej przekłada się w sposób bezpośredni na liczbę prowadzonych kontroli. W 2017 roku w badanych 58 gminach ze strażą miejską przeprowadzono około 44 000 kontroli palenisk domowych, a w gminach bez straży jedynie 650.
Pół mandatu rocznie
W gminach, które nie posiadają straży miejskiej/gminnej praktycznie nie wystawiane są mandaty. Średnia ilość mandatów wystawiania w ciągu roku w statystycznej gminie wiejskiej to 0,5! W gminach miejsko-wiejskich sytuacja również wygląda bardzo źle. Średnia liczba kontroli, podczas których ujawnia się spalanie śmieci to 11, a średnia liczba mandatów za to wykroczenie na gminę to 5. W aż 1/5 przebadanych gmin nie przeprowadzono żadnej kontroli. W zestawieniu z danymi statystycznymi, z których wynika, że ponad 50% mieszkańców wsi zauważa proceder spalania śmieci w swojej okolicy, pokazuje to, że system kontroli palenisk domowych w gminach, które nie posiadają straży gminnych praktycznie nie istnieje. Trudno oczekiwać aby taka skala kontroli mogła pełnić funkcję odstraszającą dla palących odpadami, a należy wręcz stwierdzić, że stanowi formę jawnego przyzwolenia na tego typu zachowania.
Dlaczego jest źle
Dlaczego zatem jest tak źle? W większości gmin miejsko-wiejskich i wiejskich system kontroli, jeśli w ogóle istnieje, opiera się o urzędników, upoważnionych przez burmistrza lub wójta do kontroli. Takie rozwiązanie jest nieskuteczne, gdyż:
1) prowadzenie kontroli jest jednym z wielu obowiązków wykonywanych przez urzędników. W związku z tym nie jest traktowane jako priorytet, co wydłuża czas między zgłoszeniem podejrzenia o spalaniu odpadów, a reakcją w postaci kontroli. To z kolei zmniejsza szanse na złapanie popełniającego wykroczenie na gorącym uczynku;
2) kontrole przeprowadzane są w godzinach pracy urzędu (zazwyczaj między 7-8 a 15-16) – a więc w innych godzinach niż dorzucane jest zazwyczaj paliwo do pieca. Po 16 kontrole praktycznie nie są prowadzone;
3) urzędnicy nie są uprawnieni do wystawiania mandatu, co sprawia, że kontrole mają zazwyczaj charakter informacyjno-edukacyjny. Bardzo rzadko wykorzystywana jest możliwość skierowania sprawy do sądu – zapewne przez czasochłonność tej procedury;
4) w mniejszych miejscowościach urzędnicy są mocno osadzeni w społeczności lokalnej co prowadzi do sytuacji, gdzie kontrolują swoich znajomych, sąsiadów lub rodzinę.
Opisywana powyżej sytuacja dotyczy 80% gmin w Polsce. Dane za 2016 rok wskazują, że straż miejska/gminna funkcjonuje w 530 gminach, a więc jedynie w 20% gmin w Polsce. Warto nadmienić, że każdego roku likwidowane są kolejne straże miejskie/gminne, a ilość gmin ze strażą systematycznie spada. W 2013 roku staż posiadało 593 gminy, w 2014 – 588 gminy, w 2015 – 577 gmin.
Z wyjątkiem woj. śląskiego, zdecydowana większość kontroli skupia się w stolicach województw. W Krakowie w 2017 r. zrealizowanych zostało niemal 10 tys. kontroli i nałożono około 300 mandatów, natomiast w pozostałych gminach średnia liczba kontroli na gminę wyniosła 105 i nałożono 4 mandaty. Najgorzej wygląda sytuacja w woj. łódzkim, gdzie aktywność ogranicza się wyłącznie do Łodzi (ponad 1500 kontroli i prawie 500 mandatów w Łodzi wobec 39 kontroli i 2 mandaty rocznie w przeciętniej gminie.
Należy pamiętać, że kontrola palenisk to nie tylko kontrola przepisów zakazujących spalania odpadów. To również kontrola uchwał antysmogowych – a więc jakiego rodzaju węgiel wrzucany jest to kotła czy pieca oraz kontrola wilgotności drewna. Za kilka lat dojedzie to tego również kontrola kotłów – czy spełniają zapisy uchwał antysmogowych, a więc czy osoby, które ogrzewają węglem lub drewnem posiadają odpowiedniej klasy urządzenie. Stąd rosnąca potrzeba stworzenia systemu kontroli, który będzie skuteczny.
Posiadanie straży miejskiej nie jest gwarantem sukcesu w zakresie kontroli. W trakcie badań również w tych gminach zdiagnozowano szereg przyczyn, dla których kontrole mogą być nieskuteczne. Należą do nich:
– niewystarczająca liczba funkcjonariuszy straży miejskiej, co przekłada się na długi czas reakcji,
– prowadzenie kontroli w sposób chaotyczny,
– brak sprzętu do badania do badania uziarnienia węgla i wilgotności drewna,
– brak funduszy na opłaty za badanie składu próbek popiołu z pieca,
– niechęć do wystawiania mandatów lub zbyt niska wysokość nałożonej kary.
Znaczna część kontroli, pomimo stwierdzenia wykroczenia na miejscu, nie kończy się nałożeniem mandatu karnego, a jedynie pouczeniem. Wśród niemal 5 000 przypadków wykrycia spalania odpadów wystawiono ok. 3 000 mandatów. Oznacza to, że w 40% sytuacji osoby popełniające wykroczenie uniknęły kary.
Wartość wystawianych mandatów jest bardzo niska (90 – 150 zł), a średnia wartość mandatu to niespełna 130 zł, przy maksymalnym możliwym mandacie 500 zł. Dowodzi to, że służby kontrolne rzadko skłonne są sięgać po sankcje o maksymalnej wysokości.
Rekomendacje
Główną rekomendacją jaka płynie z badań jest konieczność odejścia od kontroli opartych o urzędników danej gminy. Kontrole powinny być realizowane przez odpowiednio przeszkolone służby mundurowe. W każdej gminie powinny działać służby mundurowe, których podstawowym zadaniem będzie kontrola palenisk. Za wprowadzenie takiego obowiązku oraz kontrolę jego realizacji odpowiedzialna jest władza centralna. Nie oznacza to, że w każdej gminie powinna istnieć oddzielna straż gminna. W przypadku mniejszych gmin, które mają spore ograniczenia budżetowe, wydatek utrzymania straży i związanej z nią infrastruktury mógłby przerosnąć ich możliwości. Obowiązek ten może być realizowany poprzez powoływanie straży międzygminnych (możliwe w obecnym systemie prawnym) lub przeniesienie działalności kontrolnej na poziom powiatu – straże powiatowe (wymaga zmian prawnych).
Kolejną ważną rekomendacją jest określenie minimalnej ilości kontroli jaka powinna być przeprowadzana w gminach. Taki zapis powinien znajdować się w programach ochrony powietrza, za które odpowiedzialne są sejmiki województw. Inspekcja Ochrony Środowiska powinna kontrolować w jaki sposób gminy wywiązują się ze swoich obowiązków w tym zakresie oraz nakładać kary na te, które uchylają się od działań kontrolnych.
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji powinno opracować i wdrożyć jednolite procedury kontroli oraz zadbać o należyte przeszkolenie służb kontrolnych powołując Centrum Kompetencji. Jakość przeprowadzanych kontroli różni się w znaczący sposób między poszczególnymi jednostkami – wynika to z faktu, że nie ma ustalonych procedur dotyczących np. czasu reakcji na zgłoszenia, sposobów zgłaszania, wykorzystania sprzętu, poboru próbek, itp. Istnieją straże, które wykorzystują drony, a z drugiej zdarzają się też takie, które utrzymują, że kontrola palenisk nie leży w ich gestii. Wyznaczenie jednolitych standardów kontroli oraz wdrożenie systemu szkoleń pozwoliłoby podnieść i wyrównać poziom działań straży w tym zakresie.
Władze centralne powinny również dokonać zmian prawnych tak aby gminy mogły odzyskiwać koszt poboru próbek z paleniska w przypadku wygranej sprawy w sądzie. Obecnie jest to niemożliwe, przez co gminy rzadko sięgają po taką formę kontroli.
Strażnicy powinni mieć możliwość kontroli palenisk przez całą dobę, a nie jedynie między 6 a 22. To właśnie w godzinach nocnych często dochodzi do spalania niedozwolonych materiałów w gospodarstwach domowych. Bywa, że jest to równie uciążliwe dla innych mieszkańców jak zakłócanie spokoju, porządku publicznego lub ciszy nocnej. To również zadanie dla władz centralnych.
Wciąż potrzebne są kampanie informacyjne i świadomościowe na szczeblu ogólnokrajowym, jak i na poziomie lokalnym. Konieczne są kampanie skierowane zarówno do osób, które mogłyby spalać niedozwolone materiały, jak do ogółu społeczeństwa, których celem ma być kreowanie mechanizmów autokontroli i walka z ciągle pokutujących mitami, według których zgłaszanie przypadków tego typu wykroczeń określane jest jako forma donosicielstwa na sąsiadów. Podobnie niezbędne jest prowadzenie kampanii w zakresie nowych regulacji: norm jakości węgla i związanych z nimi świadectw jakości, które od tego roku będą musiały być przekazywane osobom nabywającym węgiel, a także terminów, do których należy wymienić przestarzałe piece i kotły. To zadanie dla administracji na wszystkich szczeblach, z wiodącą rolą rządu.
Ministerstwo Sprawiedliwości powinno zadbać o lepszą edukację sędziów, tak aby nie traktowali oni spalania odpadów jako wykroczenia o niskiej szkodliwości czynu.
(1) Poza kontrolą – analiza systemu kontroli palenisk domowych, Krakowski Alarm Smogowy, Kraków 2018
(2) Jakość powietrza w ocenie mieszkańców województwa małopolskiego, Raport z badań zrealizowanych w ramach projektu LIFE, Krakowski Alarm Smogowy, Kraków 2018
Z pełną treścią raportu można zapoznać się TUTAJ.
