W jaki sposób skonstruować skuteczny Program Ograniczania Niskiej Emisji (PONE), by wykorzystać mocne strony krakowskiego doświadczenia, a uniknąć popełnionych w Krakowie błędów? Nad tym dylematem zastanawiają się dziś włodarze oraz aktywiści z wielu małopolskich i śląskich miast, którzy myślą o podjęciu realnej walki ze smogiem u siebie.
Jak z perspektywy czasu można ocenić krakowski PONE? O sukcesie lub porażce będzie można mówić dopiero jesienią 2019 roku, gdy wejdzie w życie pełny zakaz palenia węglem. Na dzień dzisiejszy udało się zlikwidować nieco ponad połowę zinwentaryzowanych w 2013 roku palenisk węglowych i nie wiadomo, czy uda się zlikwidować wszystkie. Urzędnicy już teraz mówią o wielkim sukcesie, gdyż rzeczywiście żadnemu innemu miastu nie udało się zlikwidować w tym czasie aż tylu źródeł niskiej emisji. Jednak z drugiej strony, zostały już tylko dwa lata, a pieców do likwidacji jest wciąż kilkanaście tysięcy. Bez podjęcia radykalnych działań i odważnej modyfikacji programu, istnieje ryzyko, że po wejściu w życie zakazu wciąż pozostanie kilka tysięcy nielegalnie eksploatowanych palenisk. Przy dużej ilości niezlikwidowanych pieców egzekwowanie zakazu palenia węglem byłoby bardzo utrudnione, pojawiłaby się presja społeczna na przymykanie oka na łamanie zakazu, lub wręcz na rozmiękczenie przepisów. Mówiąc w skrócie, oznaczałoby to porażkę PONE, a dziś jest jeszcze ostatni moment, by na finiszu program zmodyfikować i przyjrzeć się mocnym i słabym stronom krakowskiego doświadczenia.
Świadomość ekologiczna
Urzędnicy z Wydziału Kształtowania Środowiska zgodnie przyznają, że podstawą względnego sukcesu krakowskiego PONE jest wysoka (chyba najwyższa w Polsce) świadomość szkodliwości smogu i palenia w piecach niskiej jakości paliwem stałym. I chociaż także w Krakowie problemem wciąż jest nielegalne spalanie śmieci, zjawisko to jest mniej nasilone, niż w okolicznych gminach.
O roli świadomości ekologicznej świadczyć może epizod z połowy 2014 roku, kiedy wniosków na wymianę paleniska było tak dużo, że chwilowo skończyły się przewidziane na to w budżecie środki. Na realizację wniosków trzeba było czekać wiele miesięcy, w urzędzie brakowało mocy przerobowych, w dodatku urzędnicy nie byli w stanie stwierdzić, kiedy można będzie liczyć na dotację. Co gorsza, w sierpniu 2014 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił uchwałę Sejmiku z 2013 roku wprowadzającą zakaz palenia węglem od września 2018. Dziś obowiązuje już nowa uchwała oparta o znowelizowane przepisy, ale od sierpnia 2014 do września 2015 nastroje były dość pesymistyczne: perspektywa uchwalenia nowego, wiążącego zakazu wydawała się dość nierealna.
Fakt ten nie spowodował jednak, że krakowianie przestali wymieniać piece. Zdecydowała właśnie świadomość ekologiczna i przekonanie, że poniesione koszty zostaną przez miasto zrekompensowane (także jeśli chodzi o program osłonowy w zakresie dopłat do wyższych kosztów ogrzewania innego niż węglowe). Jeśli więc mogę coś zarekomendować włodarzom innych miast – to zacząć właśnie od budowania tej świadomości. Czyli zamiast bagatelizować problem smogu (jak robią to np. burmistrzowie Skały czy Rabki), raczej próbować go nagłaśniać poprzez rozwój systemu monitoringu, akcje edukacyjne czy nawet jednoznaczne apele burmistrza lub wójta, że problem rzeczywiście istnieje i jest poważny. Po jakimś czasie (niedługim) mieszkańcy sami zaczną się zwracać do gminy o to, by coś z tym zrobić – dokładnie tak stało się np. w Zakopanem i Kościelisku. Nie trzeba więc bać się odpowiedzialności politycznej („jeżeli będziemy mówić o smogu, to nas nie wybiorą”), wręcz przeciwnie – w interesie burmistrza, wójta czy prezydenta jest nagłaśnianie problemu, tak aby mieszkańcy sami odczuli potrzebę jego rozwiązania.
Koszty PONE są głównie finansowane ze źródeł zewnętrznych
Głównym źródłem obaw włodarzy małopolskich i śląskich gmin są pieniądze. Walka ze smogiem kosztuje, a budżet nie jest z gumy. Wielu wójtów czy burmistrzów uważa, że jeśli o smogu nie będzie się mówić, tych wydatków uda się uniknąć.
To błąd, gdyż gminne programy wymiany pieców są finansowane głównie ze środków zewnętrznych. Wkład własny gminy jest oczywiście konieczny, ale np. dla budżetu Krakowa jest to śmiesznie małe obciążenie.
Przykładowo, pierwotnie na wymianę palenisk w Krakowie w 2014 roku przeznaczono 43 miliony złotych. Dla porównania, koszt budowy prowadzącej donikąd Trasy Łagiewnickiej to 1,3 miliarda, a to tylko jedna z wielu inwestycji drogowych realizowanych przez miasto.
Jednak spośród tych 43 milionów tylko 2,8 miliona sfinansował budżet miasta Krakowa. Reszta pochodziła m. in. z programu KAWKA z Narodowego i Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska, z niskooprocentowanych pożyczek oraz zewnętrznych dotacji. Tak samo jest, lub może być, w innych gminach. Kluczem jest pozyskanie środków zewnętrznych – i tu urzędnicy samorządowi mogą liczyć na pomoc merytoryczną ze strony Urzędu Miasta Krakowa czy Urzędu Marszałkowskiego, którzy chętnie wymieniają się doświadczeniem ze swoimi kolegami-samorządowcami. W końcu to właśnie od likwidacji źródeł emisji w innych niż Kraków miastach i gminach Małopolski zależy sukces działań antysmogowych – zanieczyszczenia nie znają granic nie tylko administracyjnych, ale też państwowych.
Spowolnienie z 2014 roku i problemy z przepustowością
Latem 2014 w Krakowie nastąpiła klęska urodzaju: wniosków o wymianę pieców było tak dużo, że klienci byli odprawiani z kwitkiem. Skończyły się przewidziane w budżecie środki, dopiero po kilku miesiącach przyznano kolejne. Z jednej strony można się cieszyć z takiego zainteresowania, z drugiej – ta sytuacja z połowy 2014 roku na pewno nie wpłynęła pozytywnie na realizację programu i lepiej by było, gdyby do niej nie dopuszczono.
W jaki sposób? Łatwo jest być mądrym po fakcie. Może jakimś rozwiązaniem jest rezerwa budżetowa? Jakiś fundusz awaryjny w budżecie województwa, z którego finansowane byłyby nadprogramowe wnioski o wymianę pieców w tych gminach, w których realizacja PONE idzie lepiej niż oczekiwano?
Kolejna sprawa, która wypłynęła w toku realizacji krakowskiego PONE, to brak mocy przerobowych. Na pewnych etapach, urzędników rozpatrujących wnioski okazało się być po prostu za mało. Proste zwiększenie zatrudnienia jest trudne, bo można narazić się na populistyczny zarzut „wzrostu biurokracji”. Tym niemniej, problem jest.
Zawyżone koszty i przypadki oszustw
Jak wszędzie, gdzie mamy do czynienia z dotacjami, zdarzają się oszustwa. W 2014 roku Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa przeprowadził kontrolę, która wykazała, że nieprawidłowości dotyczą nawet 20% przypadków.
Do najczęstszych należały: zawyżanie kosztów wymiany instalacji, zgłoszenie inwestycji wykonanej już kilka lat wcześniej, deklaracja wymiany większej ilości pieców, niż w rzeczywistości. Urzędnicy poradzili sobie z tym m. in. w ten sposób, że robili zdjęcia przed i po wymianie pieców. Rozwiązaniem jest też wynajęcie zewnętrznej firmy, która zajmuje się kontrolą. Kluczem jest jednak zapisanie tego wszystkiego w umowie między gminą a wnioskodawcą – tak aby osoba korzystająca z dotacji nie mogła unikać kontroli.
Zmniejszająca się dotacja
Jednym ze źródeł względnego sukcesu krakowskiego PONE jest jasno określony cel i horyzont czasowy. Do września 2019 (pierwotnie do 2018) musimy zlikwidować wszystkie spośród 30 tysięcy palenisk węglowych, a później wejdzie w życie zakaz palenia węglem, który będzie konsekwentnie egzekwowany. W połączeniu ze wspomnianą już wysoką świadomością ekologiczną mieszkańców, to zadziałało – zlikwidowano już mniej więcej połowę z pierwotnej (z 2013 roku) liczby palenisk i jak na razie władze zakładają, że do września 2019 uda się zlikwidować pozostałe (i jest to zadanie co prawda ambitne, ale realne).
W przypadku gmin innych niż Kraków całkowity zakaz palenia węglem nie jest jak na razie rozważany. Celem jest jednak wymiana pieców-kopciuchów na ekologiczne źródła ogrzewania lub piece węglowe nowej generacji, zgodne z antysmogową uchwałą Sejmiku.
Kluczowe jest jednak zachęcenie mieszkańców, by nie zostawiali tego na ostatnią chwilę. W Krakowie służył temu mechanizm zmniejszającej się dotacji: najpierw 100%, w kolejnych latach 80%, później 60% i na końcu 40%. Właśnie dzięki temu udało się zmobilizować krakowian do rekordowego składania wniosków pod koniec 2016 roku, by załapali się jeszcze na stuprocentową dotację. Podobne rozwiązanie warto zastosować także w innych gminach – z założeniem, że można złożyć wniosek nawet niekompletny, a w kolejnych miesiącach go uzupełnić.
Niestety, schemat zmniejszającej się dotacji i „ostatecznego celu” ustanowionego na 2019 rok przyniósł też ryzyka. Niewątpliwym plusem było to, że udało się zmobilizować już przekonanych mieszkańców, by nie czekali na ostatnią chwilę, czyli do 2019 roku. Widać to było zwłaszcza w 2016 roku, ostatnim, kiedy obowiązywała 100% dotacja. Później jednak ten efekt przestał działać i od stycznia 2017, kiedy dotacja wynosi już 80%, wymiana pieców wyhamowała. Jeżeli nie odwrócimy tego trendu, likwidacja pozostałych palenisk do 2019 roku będzie nierealna. A to oznaczałoby fiasko walki ze smogiem, zwłaszcza, że wciąż pozostaje problem zanieczyszczeń napływających do nas z gmin ościennych.
Fot. borshop/Flickr.
