Dyrektywa budynkowa to jeden z najgorętszych tematów kilku ostatnich kampanii wyborczych. Jedni straszyli końcem piecyków gazowych, wypruwaniem okien, karami i przymusowymi remontami. Inni przekonywali, że chodzi o poprawę komfortu życia mieszkańców, oszczędności i walkę z ubóstwem energetycznym. O tym, jak jest w rzeczywistości rozmawiamy z Katarzyną Leśko, radczynią prawną z Fundacji Frank Bold.
***
Sebastian Medoń, SmogLab: Dyrektywa EPBD, zwana budynkową, budzi duże emocje. Szczególnie było o niej głośno ostatnio, w trakcie kampanii wyborczej przed eurowyborami. Jaki jest cel wprowadzenia tego dokumentu? Jakie są ogólne założenia dyrektywy? Jakich obszarów naszej rzeczywistości ona dotyczy?
Katarzyna Leśko, radczyni prawna, Fundacja Frank Bold: Warto zacząć od tego, że to nie są zupełnie nowe tematy. Nie jest to też pierwsza regulacja unijna w tym zakresie. Unia Europejska zajmuje się tematyką efektywności energetycznej budynków już od dawna. Pierwsza dyrektywa na ten temat została przyjęta w 2002 roku. Teraz mamy do czynienia z jej przeglądem. Jest to po prostu nowa wersja tego prawa. Nie jest to więc coś zupełnie nowego, jak bywa to przedstawiane.
Efektywność energetyczna i klimat
Co do celów, dyrektywa ma w mojej opiniii dwa główne zadania. Pierwszy to promowanie poprawy charakterystyki energetycznej budynków, a z tym związana jest również walka z ubóstwem energetycznym. W samej dyrektywie można znaleźć dane pokazujące, że 75 proc. budynków w UE jest nieefektywnych energetycznie. To oznacza, że tak naprawdę trzy czwarte obywateli przepłaca za ogrzewanie! Temat jest więc ważny i dobrze, że Unia Europejska się tym zajmuje.
Drugi cel tej dyrektywy to natomiast zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych z budynków. Wprowadzenie dyrektywy ma zmierzać do oszczędzania energii i ograniczania zużycia paliw kopalnych w budownictwie. Wszystko to ma na celu osiągnięcie do 2050 roku zerowych emisji z budynków, a więc ograniczenie do minimum marnowania coraz przecież droższej energii.
Czego dokładnie możemy się więc spodziewać?
Dyrektywa podejmuje temat emisyjności zarówno nowych, jak i już istniejących budynków. Większy nacisk jest przy tym kładziony na te pierwsze. Dyrektywa wprowadza szereg wymogów do spełnienia przy ich budowie. W przypadku już istniejących ma z kolei zachęcać do ich renowacji, czyli promować poprawę charakterystyki energetycznej. Zwłaszcza podczas tzw. dużych remontów, wprowadzając przy tym instrumenty zachęt finansowych.
- Czytaj także: Zakaz gazu po 2040 i „wypruwanie” dobrych okien? Sprawdzamy, co oznacza dyrektywa budynkowa
Dyrektywa EPBD. Nie tylko klimat, ale i walka z problemem ubóstwa energetycznego
Mówimy więc o dwóch obszarach. Z jednej strony to redukcja emisji gazów cieplarnianych, czyli cel klimatyczny, a z drugiej ograniczanie marnotrawstwa energii oraz ubóstwa energetycznego. Czyli cel sprzyjający obywatelom. Często to bywa jednak tak przedstawiane, że to jest wyłącznie próba sprostania celom klimatycznym, w dodatku w nieludzki sposób. Powiedzmy może więcej o korzyściach dla obywateli. Jak termomodernizacja może pomóc w przypadku ubóstwa energetycznego?
Dyrektywa zajmuje się wręcz wprost walką z ubóstwem energetycznym, czyli taką sytuacją, w której rodzina zaspokaja swoje potrzeby na ogrzewanie czy oświetlenie z trudem lub nie zaspokaja ich wcale. Mowa o tym bezpośrednio w treści dokumentu. Przepisy mają na celu walkę z tym problemem, a nie wpędzanie ludzi w ubóstwo. Stąd nie tylko wymagania, ale i zapisy o konieczności zapewnienia wsparcia finansowego obywateli.
To jest wielokrotnie podkreślane w dyrektywie, by skupiać się na osobach zagrożonych ubóstwem energetycznym. Dlatego dyrektywa promuje różne instrumenty finansowe wspierające ludzi w modernizacji nieefektywnych energetycznie domów. Unia nakazuje państwom członkowskim zapewnić obywatelom odpowiednie finansowanie poprzez promowanie możliwości skorzystania z pożyczek na poprawę efektywności energetycznej, kredytów, czy zachęt podatkowych, takich jak obniżone stawki podatkowe na prace i materiały renowacyjne.
Mowa też o programie finansowym typu “płacisz, kiedy oszczędzasz”. Chodzi o program pożyczek skorelowanych z osiągniętymi oszczędnościami energii. Nie wiemy jeszcze dokładnie, jak to miałoby działać, ale ten konkretny program jest w treści dyrektywy zdefiniowany. Zobaczymy, jak państwa członkowskie, w tym Polska, będą to wdrażać.
Przepisy na poziomie krajowym i unijne wsparcie finansowe
Czy dobrze rozumiem, że te wspomniane programy i preferencyjne pożyczki będą działać na poziomie krajowym jako wynik implementacji dyrektywy? Realizowałyby je poszczególne krajowe instytucje, podobnie jak np. program “Czyste Powietrze”?
Tak. Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do promowania tego rodzaju rozwiązań. Państwa mają także zapewnić punkty kompleksowej obsługi, gdzie obywatele i przedsiębiorcy będą mogli uzyskać informacje o dofinansowaniach oraz techniczne doradztwo.
Dyrektywa wprost wskazuje, które unijne źródła finansowania powinny być przeznaczone na wsparcie termomodernizacji. Chodzi m.in. o Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, Społeczny Fundusz Klimatyczny, Fundusz Spójności, InvestEU, czy dochody z aukcji uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.
Szczegóły finansowe będą zależeć od decyzji polskiego rządu i tego, które narzędzia z puli możliwości wybierze on na etapie wdrażania dyrektywy.
Wróćmy może do wymagań stawianych nam przez dyrektywę. Przed wyborami niektórzy politycy ostrzegali przed kosztami, które poniosą właściciele budynków. Mówiono wręcz o ryzyku wywłaszczeń. W jakim zakresie istniejące budynki mieszkalne będą objęte dyrektywą?
Mówienie o wywłaszczeniach jest kompletnym nieporozumieniem. Zgodnie z Konstytucją wywłaszczenia mogą być dokonywane wyłącznie na cele publiczne i za stosownym odszkodowaniem. Dyrektywa budynkowa, ani żadna inna, tym się nie zajmuje. Jak już mówiłam, ma na celu walkę z ubóstwem energetycznym, a nie wpędzanie ludzi w ubóstwo.
Co ciekawe, Unia Europejska nie wskazuje, które dokładnie budynki mają podlegać remontom. W ostatnim czasie pojawiały się różne mity na temat dyrektywy. Wynika to między innymi stąd, że powielane były informacje na temat rozwiązań, proponowane we wcześniejszym projekcie dyrektywy. Z wielu zapisów wycofano się na dalszym etapie prac, o czym osoby zabierające głos na na ten temat powinny wiedzieć!
Na początku proponowano chociażby, by budynki mieszkalne zakwalifikowane do danej klasy energetycznej miały obowiązek ją poprawić w określonym terminie. Jednak takiego rozwiązania w przyjętej dyrektywie nie ma! Nie ma też szczegółowych terminów, kiedy istniejące budynki mieszkalne miałyby osiągać poszczególne charakterystyki energetyczne.
Dyrektywa EPBD wobec istniejących budynków mieszkalnych
Co zatem zdecydowano w odniesieniu do budynków mieszkalnych ?
Przede wszystkim ustalono, że każde państwo członkowskie ma zajmować się ogółem swoich budynków mieszkalnych, zmniejszając średnie zużycie energii początkowo o co najmniej 16 proc. do 2030 roku (w stosunku do 2020), a następnie co kolejnych 5 lat – osiągać kolejne cele. Państwa mają podejmować działania, które podnoszą efektywność energetyczną budynków. Szczegóły to jednak w dużej mierze ich własna decyzja, więc tutaj powstaje pytanie do polskiego rządu, jaką drogą zamierza podążać do celu.
Nie ma więc mowy o tym, które konkretnie budynki musiałyby być modernizowane? Chodzi o całość zasobu budynkowego?
Zgadza się. Spodziewam się, że państwa członkowskie najpierw będą działać drogą zachęt. Są przecież ludzie, którzy chętnie dokonają remontu – poprawiającego ich komfort życia – gdy będą mieli finansowanie.
Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie przyjmą państwa członkowskie, mogą się one różnić. Unia wskazuje jedynie, że państwa powinny priorytetowo zajmować się „wampirami energetycznymi” i przede wszystkim zaplanować poprawianie ich efektywności.
Dodatkowo, dyrektywa nakazuje poprawę efektywności istniejących budynków przy większym remoncie. Jednocześnie pozostawia krajom członkowskim ostateczną decyzję o tym, co uznać za ważniejszą renowację. Może to być remont obejmujący powyżej 25 proc. powierzchni zewnętrznych ścian budynku albo remont części, która odpowiada za 25 proc. wartości budynku. Dlatego to nieprawda, czym straszą niektórzy, że podejmując jakikolwiek większy remont będziemy musieli sprostać określonym wymaganiom efektywności energetycznej.
Osiągnięciu celów służyć będą nie tylko remonty, ale i standardy dla nowych budynków
Nie wszystko jednak będzie elastyczne i pozostawione w gestii państw członkowskich. Jak rozumiem, cel redukcji zużycia energii do 2030 roku będzie czymś obowiązującym.
To akurat cel ustanowiony “na sztywno”, osobno dla każdego państwa członkowskiego, jednak dotyczy zasobu budynkowego jako całości. Państwo członkowskie może zdecydować, jak zrealizować swoje cele, przy czym nie wszystkie budynki muszą podlegać renowacji. Chodzi o całościowy rezultat. Dyrektywa zawiera wyłączenia, np. dla budynków zabytkowych, obronnych czy letniskowych.
Oczywiście budowa nowych, zeroemisyjnych budynków czy podnoszenie standardu budynków niemieszkalnych będą pomagać w osiągnięciu celów dla całego zasobu budowlanego. Według założeń w 2050 roku 85-95 proc. istniejącego zasobu budynkowego nadal będzie istnieć. Widać więc, że nie są planowane masowe wyburzenia domów nieodpowiadających nowym standardom.
Wymagania płynące z zapisów dyrektywy budynkowej i zachęty dla obywateli
No dobrze. Mamy jednak też ten cel zeroemisyjności budynków do 2050 roku. Czy nie jest tak, że w sposób pośredni to oznacza jednak z czasem wymagania także dla budynków mieszkalnych?
O tym się nie mówi, ale dyrektywa w tym miejscu, gdzie wspomina o bezemisyjnych zasobach budowlanych do 2050 r., od razu podkreśla, że należy uwzględnić panujące na zewnątrz warunki klimatyczne, lokalne, wymagania dotyczące jakości środowiska wewnętrznego i opłacalność ekonomiczną. To jest bardzo cenna wskazówka w jej interpretacji.
Obecnie przyjęta dyrektywa promuje pewne rozwiązania, ale do nich nie zobowiązuje w sposób bezwarunkowy. Jest miękkim instrumentem, który przewiduje wiele możliwych zachęt. Nie można wykluczyć, że z czasem pojawią się zwiększone ambicje, dodatkowe wymogi, ale niezwykle ważne będzie, żeby także im towarzyszyły odpowiednie mechanizmy finansowe chroniące uboższych obywateli. Zadbanie o to będzie zadaniem polskiego rządu, który przecież prawo unijne współtworzy.
Trochę odwróciłabym też tutaj tok myślenia. Skoro aż trzy czwarte budynków w UE powstawało w realiach, w których nie można było ich zbudować w energooszczędnym standardzie i większość tych budynków będzie stała jeszcze dziesiątki lat, to dlaczego mielibyśmy ich użytkowników zostawić samych sobie z problemem niedogrzania i rosnących rachunków oraz komfortem życia odczuwalnie niższym niż w nowych już zeroemisyjnych budynkach?
Dyrektywa EPBD. Raportowanie i rozliczanie z realizacji dyrektywy
Zastanawiają mnie przy tym kwestie pomiarowe na potrzeby raportowania realizacji zapisów dyrektywy. Czy to krajowe instytucje będą odpowiedzialne za pomiar efektywności energetycznej budynków? Żeby ocenić poprawę potrzebujemy przecież danych sprzed podjęcia działań, i po. Jak to miałoby wyglądać?
W Polsce już funkcjonuje obowiązek posiadania świadectw charakterystyki energetycznej dla budynków nowych, sprzedawanych i wynajmowanych. Wkrótce obejmie również budynki poddawane ważniejszej renowacji. Te dane zapewne zasilą krajowy plan renowacji budynków, który każdy kraj unijny będzie musiał wykonać i który powinien zawierać przegląd krajowych zasobów budowlanych w podziale na różne rodzaje budynków.
Może być jednak problem z określeniem efektywności budynków, które ani nie są nowe, ani aktualnie sprzedawane, wynajmowane czy też poddawane ważniejszej renowacji, ponieważ w ich przypadku nie ma obowiązku posiadania świadectwa energetycznego. Aby oszacować energochłonność całego zasobu budynkowego, istniejące dane zapewne będzie trzeba uzupełnić modelowaniem statystycznym. Zadanie raportowania postępów i odpowiedzialność za realizację dyrektywy spoczywa na rządzie i jego instytucjach.
W jaki sposób Komisja Europejska będzie nas rozliczać z realizacji dyrektywy?
Polska ma teraz dwa lata na opracowanie i przyjęcie przepisów wprowadzających dyrektywę. Wiążące dla naszych władz jest osiągnięcie przyjętego dla Polski celu i Komisja będzie ten stopień realizacji oceniać na podstawie informacji przekazywanych przez nasz kraj. Może na przykład nałożyć kary pieniężne za niewdrożenie odpowiednich przepisów albo za przyjęcie takich, które są niewystarczające do realizacji celów.
Kwestia gazowych urządzeń grzewczych
W ostatnich miesiącach dużo emocji wzbudził też temat gazowych urządzeń grzewczych. Czy dyrektywa budynkowa przewiduje ich eliminację do 2040 roku?
W mojej opinii dyrektywa nie przewiduje sztywnego nakazu eliminacji sprawnych urządzeń w określonym terminie, tym bardziej we wspomnianym. To, co ona podkreśla, to konieczność zmniejszenia zależności od paliw kopalnych. Państwa mają dążyć do wymiany kotłów zasilanych paliwami kopalnymi zgodnie z krajowymi planami renowacji budynków, ale nie określono tutaj wiążącej daty. Co więcej, Komisja określi jeszcze w drodze wytycznych, co za taki kocioł należy uznawać.
Dyrektywa zakazuje udzielania zachęt finansowych do instalacji indywidualnych kotłów na paliwa kopalne po 1 stycznia 2025 roku, ale nie dotyczy to hybrydowych systemów grzewczych. Połączenie np. urządzenia gazowego i pompy ciepła mogłoby więc otrzymać publiczne dofinansowanie.
Jeśli zaś chodzi o montowanie samodzielnych kotłów w nowych budynkach – zgodnie z tym, że od 2030 r. wszystkie nowe budynki mają być zeroemisyjne, montaż kotłów wykorzystujących paliwa kopalne rzeczywiście nie będzie możliwy.
Wymagania dla nowych budynków mieszkalnych. Fotowoltaika nie na każdym budynku
Mówiliśmy głównie o zasobie budynków już istniejących. A jakie będą wymagania wobec nowych budynków mieszkalnych? Temat ten budzi wiele emocji ze względu na koszty budowy, które mogłyby z ich powodu wzrosnąć.
Rzeczywiście dyrektywa stawia najostrzejsze wymogi nowym budynkom. Wszystkie one mają być bezemisyjne od 2030 roku, a budynki instytucji publicznych już od 1 stycznia 2028 roku. Oznacza to korzystanie z nowych rozwiązań technicznych — ale pamiętajmy, że to wszystko służy temu, aby uniezależniać nasze domy od paliw kopalnych i obniżać koszty ich eksploatacji.
Warto podkreślić, że nowe budynki mają być zoptymalizowane pod kątem wykorzystania energii słonecznej. Jest to dobra wiadomość dla portfeli ich przyszłych użytkowników. Pojawiły się co prawda głosy, że dyrektywa nakaże montaż fotowoltaiki, jednak nie są one prawdziwe. Technologie słoneczne mają się na nowych budynkach pojawiać, o ile będzie to możliwe technicznie i uzasadnione ekonomicznie. Co to dokładnie znaczy, określone zostanie z kolei na poziomie krajowym.
***
W rozmowie skupiono się na budynkach mieszkalnych, czyli tej części dyrektywy EPBD, która dotyczy bezpośrednio polskich domów i mieszkań. Wokół kwestii związanych z koniecznością ich remontów narosło wiele mitów, często opartych na wcześniejszych propozycjach zapisów dyrektywy. Odrębny obszar – również objęty nowym prawem i w wielu aspektach traktowany surowiej – stanowią natomiast budynki niemieszkalne.
_
Zdjęcie: Shutterstock /absolut
